人口減少・少子高齢化の進展や、ライフスタイルの変化、脱炭素や健康志向の高まりなどを背景として、道路空間に求められる役割は大きく変わりつつある。かつては自動車交通の円滑化が主目的であった道路も、いまや「居心地が良く歩きたくなるまちなか」の形成や、地域の賑わい・交流、防災・環境といった多様な価値を担う公共空間として再定義されている。
こうした変化を踏まえ、国土交通省では令和２年の道路法改正により「歩行者利便増進道路（ほこみち）」制度を創設するとともに、「多様なニーズに応える道路ガイドライン」や事例集の策定を通じて、道路空間の再編と利活用を後押ししてきた。
これまでに国内各地で賑わい創出のため、パークレット設置などの社会実験や本格実施が始まっており、歩道と路肩等の柔軟な利活用、さらには、歩行者と車両等が共存する道路空間の実現への機運が高まってきた。
一方、歩道と路肩等の柔軟な利活用を実現するためにクリアすべき基準・ルール等が分かりにくく、参考となる情報や知見が少ない状態で取組の検討を行わなければならないため、活動を進める際の課題となっていた。
このため、令和６年に｢人中心の道路空間｣のあり方に関する検討会を立ち上げ、議論を始めた。
本ガイドラインは、こうした課題を解消するため、道路空間再編を行う道路管理者のみならず、歩道と路肩等の柔軟な利活用に関わる様々な関係者の皆様にとって参考となるよう、海外のガイドラインや国内の事例等から情報を収集し、具体的な導入手順等のポイントを示す実践的な指針として作成した。
高度経済成長期には、モータリゼーションへの対応として道路ネットワークの整備と自動車交通の処理能力向上が政策の中心となっていた。しかし、人口・経済成長が横ばいとなり、人口減少・超高齢社会を迎えた今日、都市構造は「自動車中心」から「公共交通・歩行者中心」へと転換が求められている。
また、中心市街地の活性化や観光地のにぎわい創出への対応として、道路空間を活用したイベントやオープンカフェ等の取組が全国で広がってきた。加えて、電動キックボードや自動配送ロボットなど新たなモビリティの登場も、道路空間の「通行」機能の在り方を問い直している（図－１）。
こうした多様なニーズに対応するため、令和４年３月に「多様なニーズに応える道路ガイドライン」が策定され、道路の機能分担や道路空間の再配分、時間帯別の使い分けなどの考え方が整理された。同ガイドラインでは、歩行者優先空間、歩車共存空間、公共交通空間等のデザインパターンを示し、その中核的な施策の一つとして「ほこみち」を位置付けている（図－２）。
このように、ほこみち制度は人中心の道路空間形成に向けた重要な施策として位置付けられてきたが、実際の取組を進める中では、歩道内の利活用にとどまらず、路肩や車道を含めた道路空間全体の柔軟な使い方についても整理が求められるようになってきた。
本ガイドラインでは、歩道と路肩等の柔軟な利活用を進めるにあたり、計画検討、利活用方法検討、取組実施、効果計測という一連の検討プロセスを整理している。
これらは、取組を検討段階から実施、評価に至るまで段階的に整理したものであり、各段階における検討事項や留意点を体系的に把握できる構成となっている。
（１）計画検討
歩道と路肩等の柔軟な利活用の検討にあたっては、まちづくりの将来像を踏まえた上で、利活用を検討する路線や導入箇所を整理することを基本としている。
本ガイドラインでは、取組を具体化する前段階として、まず、都市計画マスタープラン、都市再生整備計画、立地適正化計画等の上位計画や関連計画を確認し、地域の将来像を把握することとしている。
あわせて、まちづくりや道路ネットワーク等に関する地域の現状について、道路の特性、交通量、沿道の土地利用状況、道路構造等を整理することとしている。
その上で、歩道と路肩等の柔軟な利活用を検討する範囲を設定し、当該範囲内の道路について、まちづくりの観点から求められる機能・役割を路線ごとに整理することとしいる。
これらの整理結果を踏まえ、歩道と路肩等の柔軟な利活用を行う導入箇所の絞り込みを行うことを示している。
（２）利活用方法検討
本ガイドラインでは、歩道と路肩等の柔軟な利活用の方法について、次の三つに整理している。
①路肩部分も含めた利活用、
②車道部分も含めた利活用、
③歩行者利便増進道路制度（ほこみち制度）を活用した一体的な利活用、である。
これらは、道路空間の条件や周辺環境、交通特性等を踏まえて整理したものである。
①路肩部分も含めた利活用（図－３）
路肩部分も含めた利活用の代表例として、パークレットを整理している。
パークレットは、歩道の縁石から車道側に膨らんで非連続に設置される滞留・休憩施設であり、歩道と路肩等にまたがって設置されるもの、又は路肩等に設置されるものを対象としている。
②車道部分も含めた利活用（図－４）
道路空間に余裕がない場合には、車道部分も含めた時間帯別の使い分けを整理している。
これは、同一区間又は箇所において、交通状況や沿道特性等を踏まえ、時間帯ごとに道路空間の利用方法を切り替える取組である。
③ほこみち制度を活用した一体的な利活用（図－５）
歩道と路肩等の柔軟な利活用を行う箇所において、ほこみち制度を活用する場合には、利便増進誘導区域内において、交通規制等により歩行者の円滑な通行を確保した上で、歩道と路肩部分又は歩道と車道部分について一体的な利活用を行うことを整理している。
これらの利活用方法について、本ガイドラインでは、実施にあたって整理すべき事項として、期待される効果、法的な整理・運用、安全性の確保の考え方を示している。
期待される効果としては、道路空間における滞留・休憩の場の創出や、歩行者の回遊性の向上、道路空間の使われ方の多様化などを挙げている。
また、法的な整理・運用については、道路法に基づく道路占用許可や、道路交通法に基づく道路使用許可等が必要となる場合があることを示しており、設置内容や運用方法に応じて、道路管理者や警察との協議を行うことを前提としている。
さらに、安全性の確保については、歩行者および車両の通行の安全が損なわれないことを前提として、道路構造や交通状況を踏まえた配置計画とすることを整理している。
（３）取組実施
本ガイドラインでは、歩道と路肩等の柔軟な利活用に関する取組実施について、計画検討段階で整理した内容を踏まえ、取組内容を具体化した上で、必要に応じて社会実験を行い、その後、本格実施へと進む一連の流れを整理している。
まず、取組の実施にあたっては、計画検討の結果を踏まえ、設置内容や運用方法、実施期間等について整理し、取組内容を具体化することとしている。
その上で、取組内容や地域の状況等に応じて、社会実験を実施する場合があるとしており、社会実験を行う場合には、取組内容の検証を行うこととしている。
また、社会実験の実施の有無にかかわらず、コンセンサスの形成が重要な要素とされており、地域住民、沿道関係者、警察、道路管理者等の多様な関係者との調整を行いながら進めることを留意点として示している。
さらに、本格実施にあたっては、施設の維持管理や運営の方法、体制、役割分担について整理しておくことが必要としており、取組を継続的に実施していくための視点を示している。
（４）効果計測
本ガイドラインでは、歩道と路肩等の柔軟な利活用の検討や実施を進めるにあたり、幅広い関係者との間で円滑な協議を行うための参考となる評価方法や指標を整理している。
効果計測については、取組の是非を一律に判断するためのものではなく、取組を継続的に実施していくために把握すべき情報として位置付けている。
計測にあたっては、道路の安全性や交通の円滑性といった観点に加え、空間の快適性や利用状況等について、定量的又は定性的に把握することを示している。
効果検証した結果、プラス効果が発現する一方で、それに伴うマイナス影響が発生するケースも見受けられることが示されており、持続可能な維持管理・運営に向けて、それらを解消・改善するための方策について、継続的に検討・モニタリングすることが望ましいとしている。
以上の考え方を踏まえ、ここでは、実際に歩道や路肩等の柔軟な利活用が行われている国内事例を取り上げ、具体的な取組内容や効果を紹介する。
（１） 路肩部分を含めた利活用の事例（KOBE パークレット（神戸市））（写真－１）
KOBE パークレット（神戸市）では、歩くことが楽しくなるような魅力的な道路にデザインしなおす「みちづくり計画」の理念『道路のリデザイン』の一環としてパークレットが設置された。民学官の連携により、まちと調和したデザインや移設できる構造の検討、快適な日常空間を維持、壁面広告による持続可能なスキームが形成された。
設置に向けて、道路空間の賑わい創出に向けた歩行者滞留スペースの再構築を目的として、三宮中央通りの停車帯にパークレットを設置する社会実験が実施された（平成28年10月13日～平成29年３月31日）。滞在時間や利用形態といった利用者の行動を把握し、パークレットの快適性や賑わい創出効果等について検証された。
設置の効果として、歩行者交通量の増加や、沿道店舗の集客効果や賑わい効果の実感、利用者から他エリアでの展開を要望する声が挙げられている。
（２）車道部分も含めた利活用の事例（さっぽろシャワー通り（札幌市））（写真－２）
脱着可能なボラードの移動により、時間帯に応じて、「歩行者空間」（11：30～21：30）と「荷捌きスペース」（21：30～11：30）の時間帯別の使い分けが実施されている。
背景として、札幌都心部の中通りは、札幌駅前通に接していることや、大型商業施設など沿道の店舗も多いことから歩行者の往来も多い通りとなっている。
一方、一般車の迷惑駐車や沿道へ荷捌きを行う運送事業者の駐車が多く、また、これらの駐車車両の間から歩行者が横断するなど、交通管理・安全上の観点から問題となっていた。
荷捌きスペースの確保と歩行者空間の確保という２つのニーズが求められていたが、どちらも十分に確保できていなかった。
そのため、平成18年にさっぽろシャワー通りの再整備を実施し、道路空間の再編により荷捌きスペース・歩行者空間を確保し、時間帯別の使い分けが実施されている。
整備効果として、路上駐車等が目に見えて減少したことや、時間帯毎のニーズに応じて、効率的な荷捌きスペースや安全・安心な歩行空間が確保されたことが挙げられる。
歩行者利便増進道路（ほこみち）制度は、道路空間を人中心へと転換するという方向性を示してきた。その一方で、制度の運用を通じて、歩道内の利活用だけでは対応しきれない課題も明らかになってきた。こうした課題に向き合い、検討会での議論を踏まえて整理されたのが、「歩道と路肩等の柔軟な利活用に関するガイドライン」である。
本ガイドラインは、歩道や路肩、車道といった道路空間を一体として捉え、計画検討から利活用方法の検討、取組実施、効果計測に至るまでの一連のプロセスを整理している点に特徴がある。
これにより、地域のまちづくりの将来像や道路の役割を踏まえつつ、段階的な導入や試行的な取組を含めた柔軟な対応を検討することが可能となっている。
また、本ガイドラインは、地域の実情を踏まえた判断を行うための考え方とプロセスを整理している点に意義がある。ほこみち制度と本ガイドラインを適切に使い分け、また組み合わせて活用していくことで、道路空間は交通インフラとしての機能にとどまらず、地域の価値を高める公共空間として、より多様な役割を果たしていくことが期待される。
＜参考＞
「人中心の道路空間」のあり方に関する検討会
https://www.mlit.go.jp/road/ir/ir-council/people-centered_road-space/index.html
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